Административный процесс и другие процессы. Административный процесс: понятие, структура. Административный процесс: «юрисдикционная» концепция

Административный процесс - установленный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным органом или должностным лицом в целях достижения позитивного результата, при разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти , государственного управления .

С юридической точки зрения административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм административного права и возможность обжалования неправомерного решения, принятого властным субъектом управления.

Сущность административно-процессуальных норм имеет двойное предназначение. С одной стороны, эти нормы реализуют правоприменительные функции, так как обеспечивают реализацию материальных норм, а с другой - играют роль правоохранительную, так как регламентируют порядок реализации этих норм, закрепленных процессуально, и обеспечивают право на жалобу .

Порядок рассмотрения административных дел включает определенные гарантии законности (правовые, экономические, политические и др.), обеспечивая при этом практически реализацию права граждан на защиту.

Общий объект административного процесса - общественные отношения, регулируемые различными отраслями права - административным, гражданским, трудовым, финансовым, муниципальным и др., кроме уголовного.

Это дает возможность представить административный процесс как совокупность различных видов административных производств по реализации правомерных отношений, возникающих при осуществлении индивидуальных дел, независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения. В этом отношении административно-процессуальные нормы, по справедливому утверждению многих ученых, могут быть выделены в отдельную отрасль права.

Административный процесс: особенности, содержание и принципы

Административный процесс в основном базируется больше на юрисдикционной основе, однако административно-процедурный аспект административного процесса также имеет свои веские обоснования. Как правило, оба этих аспекта административного процесса находятся не в противоречии, а скорее дополняют друг друга.

Они имеют следующие сходные черты:

1. в основном внесудебный характер разрешения индивидуальных административных дел;
2. индивидуальность решения этих дел;
3. регламентируются, как правило, одним нормативно-правовым актом .

Административная юрисдикция

Административная юрисдикция - установленная административным законодательством деятельность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях , а также правовое рассмотрение и разрешение управленческих споров уполномоченными органами, должностными лицами, а в необходимых случаях восстановление нарушенных прав и применение в административно-процессуальном порядке юридических санкций к виновным.

Основные черты (признаки) административно-юрисдикционной деятельности:

1. Юрисдикционная деятельность, по существу, в своей основе содержит рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях и индивидуальных дел об административно-правовых спорах в объеме и порядке, определенных административно-процессуальными нормами и административными процедурами.

2. Сторонами административно-правового спора могут быть и органы исполнительной власти .

3. В основе административно-правовых споров, как правило, лежит правовое разрешение уполномоченным органом, должностным лицом индивидуально-конкретных споров, которые по своей природе имеют субъективный характер, т. е. одна из сторон пытается восстановить или защитить свое субъективное или так называемое мнимое право или, возможно, ущемленный интерес. В этом случае уполномоченный орган, должностное лицо квалифицируют (дают правовую оценку) правовой спор и принимают обязательное для исполнения решение.

4. Правила и порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых, процедурных споров и дел об административных правонарушениях регламентированы административно-процессуальными нормами.

Способы обеспечения законности - контроль , надзор и обжалование (реализация права жалобы).

Контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Признаки контроля как способа обеспечения законности: между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности или подведомственности; объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, а контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого; контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого; в некоторых случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения .

Формы контрольной деятельности: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования , сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. п.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти - постоянное, систематическое наблюдение специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.

1. опротестовывать противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;
2. осуществлять уголовное преследование или производство об административном правонарушении ;
3. вносить представление об устранении нарушений закона;
4. выносить письменное предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Административный надзор - систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально уполномоченными ФОИВ в пределах своей компетенции по подведомственным вопросам в отношении организационно не подчиненных им юридических и физических лиц и их объединений, государства и общества ; заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Все это объединяется понятием «обращения граждан».

Способы рассмотрения и разрешения жалоб граждан - административный и судебный.

Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти , при этом негласно, в отсутствие жалобщика, к тому же часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому нередко остаются без удовлетворения вполне обоснованные жалобы. Данный порядок не может в полной мере признаваться как эффективный в вопросах защиты прав и свобод граждан.

Судебному разрешению вопроса может предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым административным решениям.

Действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд, - коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица. Военнослужащий вправе в таком же порядке обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органа военного управления и воинских должностных лиц.

Панова Инна Викторовна, судья ВАС РФ, зав. кафедрой административного права НИУ ВШЭ, профессор, доктор юридических наук.

Статья посвящена актуальным вопросам административной реформы и конкретным предложениям в сфере совершенствования административного порядка рассмотрения административных дел, например выработке эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами, необходимости рассмотрения административных дел и жалоб специализированным органом. Подробно изучаются отдельные аспекты реформирования досудебного (внесудебного) обжалования по административным делам.

Ключевые слова: административная реформа, административное дело, административный порядок, административная ответственность, административная практика, досудебный (внесудебный) порядок, обжалование.

Понятие и виды административных процедур

Проблемы совершенствования административного судопроизводства, оставаясь актуальными, тесно связаны с вопросами модернизации административного (досудебного и внесудебного) порядка рассмотрения административных дел.

В ст. 72 Конституции РФ в качестве самостоятельных звеньев системы выделены административное и административно-процессуальное законодательство, а в ст. 118 Основного Закона закреплено административное судопроизводство. Каждый орган государственной власти осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, судебный - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Административно-процессуальная деятельность - это часть управленческой деятельности (исполнительно-распорядительной), подлежащая правовой регламентации. Можно выделить специфические признаки административного процесса.

1. Административный процесс - вид юридического процесса, обладающий всеми его признаками (властный характер деятельности; ее регламентация процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформленная в документах).
2. Административный процесс представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Управленческая деятельность и административный процесс обладают единой сущностью, которая реализуется одними и теми же государственными органами системы исполнительной власти. В силу того что административный процесс - нормативно урегулированное звено управленческой деятельности, в это понятие не может быть включена организационно-техническая часть деятельности исполнительных органов. По нашему мнению, правильнее выделять три вида процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности: административно-нормотворческий (издание нормативных актов исполнительной власти), административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный (правоохранительная деятельность субъектов).
3. Административный процесс - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов органов исполнительной власти), где раскрываются все особенности органов исполнительной власти: их многообразие и многочисленность; реализация, помимо федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов исполнительной власти. Из вышеизложенного следует, что понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административного процесса и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию (а лишь часть правотворческих, правонаделительных, юрисдикционных отношений).
4. Административный процесс теснейшим образом связан с материальным административным правом и представляет собой порядок реализации этих норм. Административный процесс - такая нормативно урегулированная деятельность (или порядок деятельности), в ходе которой рождаются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права и получающие характер административно-процессуальных правоотношений. Но соотношение материальных и процессуальных правоотношений не следует рассматривать как соотношение формы и содержания. Право и процессы имеют свою форму. Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно.
5. Безусловно, административный процесс отличается от процесса административного права, ибо первый подразумевает рассмотрение индивидуальных дел не только административно-правового характера, но и обслуживает нормы финансового, земельного и других отраслей права.
6. В отличие от других видов процессов (уголовного, гражданского) административный процесс имеет сложную структуру производств, отличающихся друг от друга характером дел и расположенных параллельно, регламентируемых многочисленными административно-процессуальными нормами.

Разнообразие производств в административном процессе позволяет их классифицировать по иным основаниям. В частности, по стадиям административные производства разделяются на следующие: 1) административное расследование (проверка жалобы, анализ правового акта и т.п., в процессе которых происходит сбор и анализ информации); 2) принятие акта (решения, постановления и др.); 3) стадия исполнения; 4) производство по жалобам (факультативная). Особое место в правовой регламентации последних лет уделено исполнительному производству.

В зависимости от органов, устанавливающих производства, последние можно разделить на производства, основанные на законе, и производства, основанные на подзаконных актах.

Административные производства можно также классифицировать по объектам воздействия: 1) только для индивидуальных субъектов, в частности кадровое (служебное) производство; 2) для коллективных субъектов, к примеру приватизационное производство.

Основные особенности административного процесса заключаются в следующем:

а) специфические способы осуществления исполнительной власти;

б) динамическое понятие, ибо деятельность исполнительной власти реализуется в определенной последовательности;

в) исключительно юридическая деятельность, урегулированная процессуальными нормами;

г) деятельность, с помощью которой и достигается юридический результат.

Административный процесс сложен по своей структуре, что обусловлено его объемом, охватывающим разные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

1. Административный процесс обслуживает нормы других отраслей права, за исключением конституционного и уголовного.

Чаще всего с понятием "административный процесс" в юридической литературе отождествляется понятие "административное судопроизводство". Они взаимосвязаны, но неравнозначны, не совпадают и не являются частью друг друга.

Вид судопроизводства, деятельность суда, регулируемая в установленном нормами административного права порядке. Оно не является частью административного процесса, регламентирующего властную деятельность исполнительных органов публичной власти и Центрального банка РФ, за исключением деятельности, которая регулируется другими отраслями права.

Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке. Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властное, административное содержание), что не позволяет рассматривать их только аналогично гражданско-правовым делам. Иными словами, административное судопроизводство не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права. В связи с этим очень часто сопоставляют понятия "административное судопроизводство" и "административная юстиция", которые в настоящее время в российском законодательстве не совпадают.

Административная юстиция - рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти, т.е. правосудие по административным делам, которое отправляется судами общей юрисдикции, арбитражными и конституционными в порядке, предусмотренном ГПК и АПК РФ, законами о конституционных (уставных) судах.

Административное судопроизводство отличается от административной юстиции правовой процедурой, которая должна быть административной и иметь в связи с этим свою специфику. Судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами административного права, являются органами, привлекающими к ответственности, мерам административного принуждения и т.п., а не защищающими.

Административная юстиция (в широком понимании) включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.

Административный порядок может быть внесудебный и досудебный. Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела административно-юрисдикционным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.

Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.

К задачам административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел относятся:

• создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);
• повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократии и коррупции);
• разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;
• создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.

История вопроса

Просматривая исторический путь государственного управления протяженностью в одиннадцать с лишним веков (со времен Древней Руси до настоящего времени), можно легко понять, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Административные реформы, которые все еще идут в России, настраивают на осмысление того, что в нашей стране и по сей день не завершен поиск надежного решения этого вопроса.

Правовые реформы долгое время не затрагивали общего административного порядка рассмотрения жалоб граждан. В течение многих лет после принятия Конституции РФ 1993 г., - ст. 33 которой предусмотрела право граждан на подачу обращений в государственные органы, не конкретизируя содержание этих обращений, а стало быть, предполагая и подачу жалоб, - федеральный законодатель не обеспечивал ее положения специальным законодательным регулированием.

Только Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" предусмотрел возможность административного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц, вновь не изменив основных принципов регулирования административного порядка подачи жалоб. Таким образом, в отношении инстанционной системы и даже процедуры рассмотрения жалоб принципы отечественного законодательства сформировались еще в 1930-е гг.

Внесудебный порядок рассмотрения административных дел был хорошо известен еще в дореволюционной России. Так, по Уставу "О благоустройстве в казенных селениях" 1899 г. не подлежали судебному рассмотрению административные взыскания за маловажные проступки, например за штраф до 1 руб., общественные работы.

В советском законодательстве имелись нормы, в соответствии с которыми из ведения народных судов изымались дела по спору на сумму до 100 руб.

Раздел IV Административного кодекса УССР 1928 г. был посвящен взысканию сумм неналогового характера в бесспорном порядке.

Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы, т.е. как фильтр.

Досудебный порядок обжалования действовал и в советском законодательстве. Так, в органы хозяйственного руководства и арбитражные органы в довоенный период поступало много так называемых бесспорных исков. В свою очередь, арбитражные органы руководствовались стремлением разрешать настоящие, а не мнимые споры, вообще разрешать именно споры, а не рассматривать бесспорные дела.

Поэтому естественной представляется общая тенденция к стремлению избежать или максимально уменьшить количество дел, проходящих через специальные юрисдикционные органы, что и достигалось ужесточением требований к доарбитражному урегулированию споров.

Позднее основной упор делался на то, чтобы конфликтующие стороны сами в доарбитражной стадии урегулировали свой хозяйственный конфликт, чтобы в арбитраж попадали только настоящие хозяйственные споры, т.е. те хозяйственные конфликты, в отношении которых спорящие стороны сами приняли все меры к их разрешению, но безуспешно. В довоенный же период, как можно сделать вывод из анализа разного рода материалов, опубликованных в журнале "Арбитраж" в 1937, 1938, 1939 гг., большое значение придавали исчерпывающему, принудительному разрешению хозяйственного спора юрисдикционным органом с акцентом на то, что участвующие в деле руководители спорящих сторон из арбитражного заседания сделают правильные выводы, в том числе примут необходимые меры по предотвращению поступления в арбитраж в будущем аналогичных бесспорных дел.

Судебная практика 40-х гг. XX в. была не вполне логичной в вопросе последствий соблюдения претензионного порядка урегулирования хозяйственных споров с органами транспорта. Постановлением Пленума ВС СССР от 29.01.1942 было признано неправильным принятие исков и удовлетворение требований к органам транспорта, в отношении которых претензионный порядок не был соблюден. Однако Постановлением Пленума ВС СССР от 03.03.1950 это положение было существенно изменено, при этом указывалось, что несоблюдение претензионного порядка по требованиям к предприятиям транспорта не лишает истца права обращаться в суд; если срок на предъявление претензии не истек, то суд, установив несоблюдение претензионного порядка, обязан направить материал соответствующему органу транспорта, если же срок истек - разрешить дело по существу.

Ряд инструктивных указаний Госарбитража при Совете Министров СССР 60-х гг. XX в. содержали запрет на обращение с иском в Госарбитраж до получения ответа на претензию.

В эти же годы отмечается наличие трех видов претензионного порядка: общий предусмотрен для основной массы дел, специальный - для споров клиентуры с органами транспорта и связи, рекламационный - для споров, связанных с поставкой продукции, причем уже в то время в арбитражной практике и юридической литературе применялся обычно единый термин "претензионный порядок".

В 1970-е гг. закрепилось правило, установленное в инструктивных письмах Госарбитража при Совете Министров СССР, в соответствии с которым до предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки, обязательно предъявление ему претензии. Это правило предусматривало порядок и сроки на их предъявление и рассмотрение.

Досудебное урегулирование споров нашло свое место и в трудовом законодательстве советского периода. Так, глава 14 КЗоТ РСФСР установила досудебный порядок рассмотрения трудовых споров.

Согласно ст. 201 КЗоТ РСФСР трудовые споры, возникавшие между работником и администрацией предприятия, учреждения, организации, по вопросам применения законодательных и иных нормативных актов о труде, коллективного договора и других соглашений о труде, а также условий трудового договора (контракта) должны были рассматриваться районными (городскими) народными судами, а также комиссиями по трудовым спорам.

Таким образом, трудовой спор подлежал рассмотрению в комиссии по трудовым спорам, если работник самостоятельно или с участием представляющей его интересы профсоюзной организации не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с администрацией.

В случае если комиссия по трудовым спорам в десятидневный срок не рассмотрела трудовой спор, заинтересованный работник был вправе перенести его рассмотрение в районный (городской) народный суд. Кроме того, решение комиссии по трудовым спорам могло быть обжаловано заинтересованным работником или администрацией в районный (городской) народный суд в десятидневный срок со дня вручения им копий решения комиссии. Пропуск указанного срока не являлся основанием для отказа в приеме заявления.

Итак, российский законодатель в области обеспечения законности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц всегда идет двумя параллельными путями - административным и судебным, которые в разные исторические периоды то расширяются, то сужаются. Причем расширение в 1990-е гг. судебного порядка рассмотрения административных дел автоматически ведет к необоснованному сужению административного порядка их рассмотрения. Так же как и ограниченный доступ к судебной защите, существовавший почти до 1990-х гг., - это крайность, а чем ближе к крайности, тем дальше от истины.

Аргумент в пользу существования двух порядков рассмотрения административных споров вытекает из весьма серьезной проблемы - возможности распространения на судебные органы контроля свободного усмотрения в ряде случаев, которое имеется у публичных органов исполнительной власти в силу их административных полномочий.

Иными словами, может ли судебное усмотрение быть аналогичным административному усмотрению, не нарушаются ли в определенных случаях независимость административных органов в свете теории разделения ветвей власти, а также конституционные принципы независимости исполнительной власти от судебной?

Чем может быть ограничено вмешательство суда в независимую деятельность администрации? Всегда ли может невластный субъект обращаться с заявлением в суд с требованием о выдаче разрешения на строительство, выдаче лицензии, принятия ненормативного акта, изменения заключения экспертизы, принятия каких-либо документов, необходимых для рассмотрения того или иного вопроса? Причем закон по многим аспектам дает публичным органам исполнительной власти варианты поведения и весьма часто право административного усмотрения.

Пример из судебной практики

Можно ли обжаловать в судебном порядке предписания публичных органов исполнительной власти, обязательные только к рассмотрению? Такие акты ничьи права не нарушают, но суды арбитражной системы их рассматривают. Например , Президиум ВАС РФ в своем Постановлении от 25.10.2011 N 7407/11 признал недействительным акт административного органа (представление, обязательное лишь для рассмотрения). Эти акты не носят властно-распорядительного характера, не влекут каких-либо правовых последствий, а лишь отражают сведения о неправомерной деятельности, носят информационный и разъяснительный характер, не являются окончательными (итоговыми) актами и в силу перечисленного не могут быть самостоятельным предметом спора в суде.

Нерешенным остается вопрос о правовой природе такого документа, как представление, вынесенное административным органом, в частности представление о ненадлежащем исполнении бюджета, выносимое Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

В соответствии со ст. 284 БК РФ представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства - такого мнения придерживаются арбитражные суды некоторых округов. Однако нельзя согласиться с подобной позицией хотя бы по той причине, что в ст. 284 БК РФ содержится исчерпывающий перечень мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, в числе которых нет такой меры, как вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджета.

Кроме того, трудно говорить о спорном представлении как о ненормативном акте в рамках ст. 198 АПК РФ и ст. 19.5 КоАП РФ, поскольку вынесение Росфиннадзором по результатам ревизий представления (за исключением случаев вынесения представлений с требованием о возмещении средств) имеет целью рассмотрение его проверенной организацией и лишь предлагает принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства. Спорное представление, в отличие от предписания, обязательно для рассмотрения учреждением.

Обжалуемое представление не содержит каких-либо властных предписаний комитету - не нарушает прав и законных интересов поднадзорного органа, что является одним из основных признаков подсудности и подведомственности данного спора арбитражному суду, заявленных в ч. 1 ст. 198 АПК РФ.

Необходимо также добавить, что и бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность этих споров арбитражным судам.

В Постановлении Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" выделено две категории представлений: представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Что касается первой категории, то в данном случае речь идет больше о предписаниях (обязательных для исполнения) и представлениях, содержащих требования и последствия неисполнения этих требований, которые, бесспорно, являются ненормативными актами государственных органов.

Что же касается второй категории, то здесь речь идет о документе, который вынесен на основании свершившихся обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении. Таким образом, ни статьи КоАП РФ, ни нормы бюджетного законодательства не предусматривают возможность рассмотрения представлений о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, поскольку данный служебный документ не является ненормативным правовым актом административного органа и не предполагает его рассмотрение в каком-либо судебном органе.

К сожалению, эта аргументация не была принята во внимание Президиумом ВАС РФ, рассмотревшим подобное дело и отменившим постановление арбитражного суда кассационной инстанции как противоречащее закону и нарушающее единообразие в толковании и применении судами норм права.

Своим решением Президиум ВАС РФ расширил полномочия одного органа за счет хотя и формального, но все-таки уменьшения прав другого органа. Ведь с этого момента с любым актом проверки и ревизии, с любой справкой и докладной запиской можно смело обращаться в суд, тем самым затягивая и осложняя работу контролирующего органа, а в итоге ухудшая в целом результат его деятельности <1>.

<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 N 7407/11 по делу N А38-1596/2010.

Все это свидетельствует в пользу необходимости сохранения и дальнейшего развития административного порядка рассмотрения административных споров, при котором не нарушается принцип разделения ветвей власти, а судебное усмотрение основано на невмешательстве в исполнительную деятельность в границах усмотрения.

В настоящее время в России многое сделано для усовершенствования административного порядка. Так, досудебное (внесудебное) рассмотрение споров в российском законодательстве становится обязательным, а не альтернативным. Результаты уже имеются. В 2010 г. количество рассмотренных дел по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, сократилось на 39,9%. Удельный вес этих дел в общем объеме рассмотренных арбитражными судами снизился с 40,3 до 28,5%. По статистическим данным, в 36 арбитражных судах количество таких дел уменьшилось в два-три раза.

Вопрос о создании административной (внесудебной и досудебной) процедуры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным, хотя современному российскому законодательству она известна. Так, Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

В системе государственных закупок в связи с созданием Федеральной контрактной системы предполагается разработать механизм организации досудебной административной процедуры рассмотрения административных дел в области правоотношений в сфере государственных (муниципальных) закупок. При этом направления развития российского законодательства об административном (досудебном и внесудебном) порядке рассмотрения споров в области контрактных отношений будут определены на основе анализа нормативно-правовых актов, регулирующих административную процедуру рассмотрения административных дел.

Таким образом, деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления:

1. рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных);
2. привлечение к административной ответственности.

Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных)

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации рассматривается сейчас как универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции РФ).

Внесудебное и досудебное рассмотрение споров, в том числе и административных дел, было известно и союзному законодательству, например Указом от 14.03.1955 Президиума Верховного Совета СССР было предусмотрено изъятие из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до 100 руб.

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникают проблемы, препятствующие своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятно сказывается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно сильно это заметно при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами разных государственных органов, которые по большей части не являются специалистами в области административного права, имеют лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не получили юридического образования.

В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как предельно мала вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Необходимо также учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее лицо к административной ответственности, не обладает полной независимостью от вышестоящего должностного лица или органа при рассмотрении дела об административном правонарушении.

В такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.

Эти обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути характера спора о праве. В связи с этим было бы целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т.д.), тем более что досудебная процедура известна российскому законодательству (например, п. 1 ст. 104 НК РФ).

Привлечение к административной ответственности

В действующем КоАП РФ заложен еще один парадокс: функции судебной власти совмещаются с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия нового КоАП РФ суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Ранее действовавшие нормы представляются более верными, они характеризовали правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы. Более того, сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (Основами законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действовавшим КоАП РСФСР 1984 г.) с тем, чтобы выделить из уголовной ответственности малозначительные деликты, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке.

В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. Новый КоАП РФ является тому подтверждением (ст. 23.1): так, по двум третям всех административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение осуществляется судами; по оставшимся административным делам административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только три: предупреждение и административный штраф, административное приостановление деятельности - могут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем законодательстве было положение с точностью до наоборот).

Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной: оперативности, внесудебности, бесплатности. В свою очередь, это загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые законодатель никогда не называл общественно опасными и тем самым подчеркивал их отличие от уголовно наказуемых деяний.

Одним из способов решения вышеуказанных вопросов могло быть создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом: независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным.

Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и за рубежом.

Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве стран Европы (Франции, Нидерландах, Германии и т.д.), в Канаде, США, зачатки этой процедуры появляются на Украине.

Наиболее ярким примером может служить Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека представляет собой "специализированный", "объективный" и "независимый" орган, но тем не менее входит в систему органов исполнительной ветви власти.

Создание в Российской Федерации подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять судебное рассмотрение, а должна, напротив, быть предельно простой и открытой.

С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, принимая во внимание основные направления развития законодательства по данному вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 05.09.2001), административное дело может быть рассмотрено в порядке:

1. внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора). Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением;
2. ведомственном. Административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан;
3. вневедомственном (специализированным контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрисдикционного органа по рассмотрению административных дел и споров;
4. судебном (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдикционных дел в порядке административного судопроизводства.

Досудебный порядок разрешения налоговых споров и внесудебная ликвидация юридических лиц

Досудебное обжалование актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц в вышестоящие налоговые органы было установлено более десяти лет назад - с момента принятия части первой НК РФ (ст. 139 - 141). Однако эту процедуру налогоплательщики применяли нечасто, предпочитая ей обжалование решений в судебном порядке.

Новшество заключается в обязательности этой процедуры: решение, вынесенное по результатам налоговой проверки, может быть обжаловано в судебном порядке только после его обжалования в вышестоящий налоговый орган (п. 5 ст. 101.2 НК РФ, введенной Федеральным законом от 27.07.2006 N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую НК РФ и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового административного регулирования").

Налоговой службой более восьми лет назад был принят Регламент рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке. Он признан утратившим силу Приказом ФНС России от 16.07.2004 N САЭ-4-14/44дсп. Новый Регламент рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов РФ в досудебном порядке не содержит нормативно-правовых норм, обязательных для налогоплательщиков, он является внутренним документом ведомства. Более того, ФНС России признает, что в ряде случаев его использование повлекло возникновение спорной ситуации и последующие судебные разбирательства (письмо от 02.06.2008 N ММ-9-3/63).

У досудебного порядка обжалования налоговых споров есть некоторые преимущества:

1. отсутствие необходимости уплаты государственной пошлины;
2. приостановление исполнения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения до момента принятия вышестоящим налоговым органом соответствующего решения по жалобе (п. 9 ст. 101 НК РФ);
3. при отрицательном результате обжалования налогоплательщик может учесть позицию налогового органа и при обращении в суд более тщательно подготовиться к своей защите.

Но недостатков у досудебного порядка урегулирования споров все же больше:

1. обязательность процедуры обжалования решений, вынесенных по итогам налоговых проверок, в досудебном порядке влечет за собой затягивание срока разрешения спора минимум на месяц, а максимум - почти на два месяца;
2. поскольку подразделения налогового аудита созданы в структуре налоговых органов, им трудно сохранять объективность при вынесении решений;
3. приостановление исполнения обжалуемого решения по жалобам (за исключением жалоб на решения, вынесенные по результатам налоговых проверок) является правом вышестоящего налогового органа, а сроки и основания принятия подобного решения не оговорены;
4. срок, отведенный для подачи жалобы в вышестоящий налоговый орган (десять дней), не позволяет налогоплательщику должным образом подготовить жалобу, продумать и убедительно сформулировать свою позицию;
5. заявленная простота процедуры, позволяющая налогоплательщику без помощи юристов защитить свои права, по существу, означает отсутствие процессуального порядка досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым существенно усовершенствовать рассматриваемую процедуру, закрепив в НК РФ:

1. порядок подачи и рассмотрения жалоб налогоплательщиков вышестоящими налоговыми органами; порядок рассмотрения споров, случаи оставления жалобы без рассмотрения и их последствия; процессуальные права и обязанности заявителя и налоговых органов в ходе досудебного производства; требования, предъявляемые к форме и содержанию жалобы;
2. положения об обязанности налоговых органов извещать налогоплательщика о времени и месте рассмотрения жалобы;
3. право налогоплательщиков привлекать независимых экспертов, специалистов, переводчиков в качестве третьих лиц;
4. положения о возможности применения процедуры "изменения сроков уплаты налога и сбора, а также пеней", предусмотренной главой 9 НК РФ на стадии досудебного урегулирования споров.

В настоящее время в соответствии с п. 5 ст. 101.2 НК РФ решение о привлечении или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования в вышестоящем налоговом органе. В случае обжалования в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда налогоплательщику стало известно о вступлении решения в силу.

Правило об исчислении срока на обращение в суд не только учитывает особенности вступления в силу названных решений, но и застраховывает налогоплательщика от риска пропуска срока на обращение в суд в ситуации, когда вышестоящий налоговый орган нарушает срок на рассмотрение апелляционной жалобы. Дело в том, что решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности, вынесенные по результатам налоговых проверок, вступают в силу по истечении десяти дней со дня вручения, а в случае подачи апелляционной жалобы - со дня утверждения вышестоящим налоговым органом (п. 9 ст. 101 НК РФ).

Обязательное досудебное обжалование предусмотрено и для тех случаев, когда в апелляционном порядке решение обжаловано не было и вступило в силу. Срок на обжалование вступившего в силу решения составляет один год со дня вынесения (абзац четвертый п. 2 ст. 139 НК РФ).

Решение, обжалуемое в апелляционном порядке, независимо от того, обжалуется ли оно полностью или частично, не вступает в силу в полном объеме. Абзац второй п. 9 ст. 101 НК РФ устанавливает, что в случае подачи апелляционной жалобы решение вступает в силу со дня его утверждения вышестоящим налоговым органом полностью или в части. В данном случае слова "полностью или в части" следует относить не к решению, а связывать со словом "утверждение". Решение, обжалуемое в апелляционном порядке, не вступает в силу независимо от того, обжалуется ли оно полностью или частично. Такое толкование согласуется с нормой абзаца третьего п. 9 ст. 101 НК РФ, согласно которой налогоплательщик вправе исполнить решение полностью или в части до вступления его в силу. При этом подача апелляционной жалобы не лишает его права исполнить не вступившее в силу решение полностью или в части.

Следует отметить, что не во всех случаях этот порядок применим. Президиум ВАС РФ в Постановлении от 10.07.2012 N 2873/12 указал, что обязательный досудебный порядок обжалования распространяется только на решения налогового органа, вынесенные по результатам налоговой проверки, исходя из системного толкования положений ст. 101, 101.2, 101.4, 137 - 140 НК РФ.

По состоянию на конец июня 2013 г. Советом Федерации был одобрен и направлен на подписание законопроект N 190725-6 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" (в части совершенствования порядка досудебного рассмотрения споров между налоговыми органами и налогоплательщиками). Законопроект был разработан Минфином и внесен в Правительство РФ. Предполагается, что законопроект в случае его подписания Президентом РФ вступит в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Отдельные положения законопроекта до 1 января 2014 г. будут применяться только в отношении порядка обжалования решений о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения и решений об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, вынесенных налоговыми органами по результатам рассмотрения материалов налоговых проверок.

По мнению некоторых ученых <2>, наиболее заметное из изменений - внесение поправок в ст. 138 НК РФ, в соответствии с которыми любые ненормативные акты, действия или бездействие налогового органа необходимо обжаловать сначала в досудебном порядке. Это правило не распространяется только на акты, принятые по итогам рассмотрения жалоб (в том числе апелляционных) и актов ФНС России, а также действия или бездействие ее должностных лиц. В случаях, когда речь идет об актах и жалобах упомянутого ведомства, следует обращаться в вышестоящий налоговый орган или в суд, а споры, связанные с действиями (бездействием) должностных лиц, могут разрешаться только в судебном порядке (п. 2 ст. 138 НК РФ). В настоящее время досудебное обжалование необходимо только при оспаривании решений инспекций по проверке. Вышестоящий налоговый орган может приостановить исполнение решений на время рассмотрения жалобы, но не обязан это делать.

Проектом также предусмотрено внесение в НК РФ целого блока норм, посвященных апелляционной жалобе. В первую очередь ст. 138 НК РФ предлагается дополнить определениями терминов "жалоба" и "апелляционная жалоба". Последней в соответствии с текстом документа признается письменное обращение лица в налоговый орган с целью обжаловать не вступившее в законную силу решение о привлечении или об отказе в привлечении к налоговой ответственности, если оно, по мнению указанного лица, нарушает его права. Жалоба, в отличие от апелляционной жалобы, будет подаваться при несогласии с вступившими в законную силу актами налоговых органов ненормативного характера, а также действиями или бездействием их должностных лиц.

Кроме того, глава 19 НК РФ согласно проекту будет дополнена ст. 139.1, 139.2 и 139.3, регламентирующими порядок и сроки подачи апелляционной жалобы, ее форму и содержание, а также случаи и порядок оставления ее без рассмотрения. Так, в отличие от жалобы, которая подается в тот налоговый орган, действия или бездействие которого обжалуются, апелляционную жалобу направляют в вышестоящий налоговый орган. При этом, если решение было принято по консолидированной группе налогоплательщиков, подать апелляционную жалобу может как ответственный, так и любой другой участник группы.

Не могут быть обжалованы в апелляционном порядке решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, вынесенные ФНС России.

Без рассмотрения будет оставлена (полностью или в части) жалоба в следующих случаях:

• отсутствует подпись лица, подавшего жалобу, или его представителя либо не представлены оформленные в установленном порядке документы, подтверждающие полномочия представителя на ее подписание;
• жалоба подана после истечения срока подачи и не содержит ходатайства о его восстановлении, или в восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы отказано;
• до вынесения решения по жалобе от лица, ее подавшего, поступило заявление об отзыве жалобы полностью или в части;
• подана повторная жалоба по тем же основаниям, что и первая.

Решение об оставлении жалобы без рассмотрения принимается в течение пяти дней. Если в рассмотрении жалобы отказано из-за пропуска сроков или неподтверждения полномочий представителя налогоплательщика, а также из-за отсутствия необходимых подписей, ее можно подать повторно (п. 3 ст. 139.3 НК РФ).

При подаче жалобы, в том числе апелляционной, следует учитывать, что представленные вместе с ней документы, а также дополнительные документы, представленные в ходе рассмотрения соответствующей жалобы до принятия по ней решения, рассматриваются вышестоящим налоговым органом, если лицо, подавшее такую жалобу, обосновало причины, по которым было невозможно своевременно представить эти документы тому налоговому органу, чье решение обжалуется.

Предлагается также заменить действующую на данный момент ст. 101.2 НК РФ (она регламентирует вступление в силу решений о привлечении и об отказе в привлечении к налоговой ответственности) новой нормой (ст. 101.2-1 НК РФ), учитывающей изменения, внесенные в порядок обжалования. В указанной статье планируется установить, в частности, следующее: если вышестоящий налоговый орган, рассматривающий апелляционную жалобу, не отменит решение нижестоящего налогового органа, то последнее вступает в силу полностью с даты принятия вышестоящим налоговым органом решения по апелляционной жалобе.

Поправки корректируют и сроки на обжалование. Время для подготовки жалобы увеличивается с десяти до 30 дней, срок давности - с трех месяцев до одного года. Инспекция будет вправе рассматривать претензии до 30 дней, причем этот срок можно будет продлить до 60 дней, а остальные жалобы - до 15 дней (продлить срок можно будет до 30 дней).

В настоящее время сложно прогнозировать, какие изменения претерпит рассматриваемый проект, если он будет внесен в Госдуму и успешно пройдет все три чтения. В сфере досудебного урегулирования налоговых споров можно отметить множество актуальных проблем <3>.

<3> См.: Зырянов С.М., Лебедева Е.А., Спектор Е.И. и др. Досудебное урегулирование споров в публичном праве // Журнал российского права. 2011. N 11. С. 21 - 33.

1. Законодательством не предусмотрено требование, в соответствии с которым налоговая инспекция должна известить лицо, направившее жалобу, о дате ее рассмотрения и обеспечить участие данного лица в рассмотрении. По этому вопросу складывается неоднозначная судебная практика.

Минфином России в письме от 24.06.2009 N 03-02-07/1-323 были даны разъяснения, согласно которым обязательность участия налогоплательщика в рассмотрении его апелляционной жалобы НК РФ не предусмотрена. Эта позиция была подтверждена Постановлением Президиума ВАС РФ от 21.09.2010 N 4292/10 по делу N А04-3308/2009. Суд надзорной инстанции указал следующее: согласно подп. 15 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право на участие в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки или иных актов налоговых органов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом. Порядок рассмотрения жалобы на акты налогового органа, действия (бездействие) его должностного лица предусмотрен главой 20 НК РФ, однако обязанность обеспечения присутствия налогоплательщика при рассмотрении жалобы в этой главе также не предусмотрена. Положения ст. 101 НК РФ, регулирующие порядок вынесения решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, не подлежат расширительному толкованию и не могут применяться к процедуре рассмотрения жалобы налогоплательщика вышестоящим налоговым органом, поскольку из норм главы 20 НК РФ возможность подобного применения не следует.

Между тем в соответствии с п. 7 ст. 3 НК РФ возникшая правовая неопределенность во всех случаях должна быть истолкована в пользу налогоплательщиков, т.е. налогоплательщику должна быть предоставлена возможность участвовать в рассмотрении своей жалобы.

Интересно отметить, что ранее ВАС РФ в Определении от 24.06.2009 N ВАС-6140/09 по делу N А12-10757/08-С38 не нашел оснований для переоценки выводов нижестоящих арбитражных судов, отменивших со ссылкой на п. 7 ст. 3 НК РФ решение вышестоящего налогового органа по результатам рассмотрения апелляционной жалобы налогоплательщика на том основании, что жалоба была рассмотрена в отсутствие налогоплательщика.

2. Поскольку подразделения налогового аудита являются структурной единицей организации системы налоговой службы, им трудно сохранять объективность при вынесении решений.

В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506, Служба и ее территориальные органы управления по субъектам РФ, межрегиональные инспекции, инспекции по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции межрайонного уровня (далее - налоговые органы) составляют единую централизованную систему налоговых органов. Поэтому в ситуации, когда вышестоящие налоговые органы управляют деятельностью нижестоящих налоговых органов, дают им обязательные указания, оказывают методологическое содействие, от них трудно ожидать беспристрастности при рассмотрении жалоб налогоплательщиков.

3. Отсутствие процессуального порядка досудебного рассмотрения и урегулирования жалоб затрудняет выработку эффективных решений по регламентированию налоговых споров.

Регламент рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера налоговых органов РФ в досудебном порядке, утвержденный Приказом ФНС России от 24.03.2006 N САЭ-4-08/44дсп@, принят для служебного пользования, так как не содержит нормативно-правовых норм, обязательных для налогоплательщиков. Однако отсутствие прозрачности и четкости регламентации действий вышестоящего налогового органа по рассмотрению апелляционной жалобы не способствует успешному разрешению налогового спора в досудебном порядке.

Таким образом, у досудебного порядка обжалования налоговых споров имеются преимущества по сравнению с судебным порядком. Представляется необходимым существенно усовершенствовать досудебную процедуру, закрепив в НК РФ вышерассмотренные изменения, особенно в части досудебного урегулирования налоговых споров, а также вступления в силу решений налоговых органов и оспаривания таких решений. Довольно интересными представляются также рассмотренные нами выше инициативы Минфина России о том, что любые ненормативные акты, действия или бездействие налогового органа следует обжаловать сначала в досудебном порядке, ведь в настоящее время досудебное обжалование необходимо только при оспаривании решений инспекций по проверке.

Направления реформирования досудебного (внесудебного) обжалования по административным делам

Все чаще возникает вопрос: имеет ли суд вообще право привлекать к административной ответственности делинквентов, не нужно ли создать специализированные административные органы, которые будут заниматься решением вопросов о привлечении к административной ответственности, оставить за судами только функцию рассмотрения жалоб на действия таких органов? Если бы такая концептуальная идея была поддержана, это существенно изменило бы всю ситуацию с рассмотрением соответствующих категорий дел. Это способствовало бы укреплению статуса судьи как представителя третьей независимой ветви власти, а не как представителя исполнительной власти, которая осуществляет воздействие на подчиненных ему субъектов. Проблема заключается и в том, что в КоАП РФ в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов, очевидно совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа.

В этих случаях суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера.

Уже больше двух лет в Российской Федерации действует Федеральный закон "Об альтернативной процедуре регулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)". Закон позволяет по-новому решать споры и конфликты, не доводя их до суда.

Однако для большинства граждан принятие и вступление в силу данного Закона осталось незамеченным. Как и раньше, большинство споров предприниматели стремятся разрешить в арбитражных судах, а граждане обращаются в мировые суды.

Очевидно, что для функционирования данного Закона требуется определенное вмешательство государства. По сути, медиация не идет так, как должна идти, потому что граждане не понимают, что это такое, путают и воспринимают ее как посредническую процедуру.

За год российская судебная система рассматривает порядка 25 млн. дел, из них примерно 1 млн. уголовных, 14 млн. гражданских и 10 млн. административных. Именно поэтому введение примирительных процедур, отметил эксперт, колоссально важное мероприятие. Эти цифры свидетельствуют о сильнейшей загруженности судов, на помощь которым и должна была прийти медиация. Но пока этого не происходит.

Одним из импульсов, который подтолкнет к использованию нового Закона, может служить введение обязательной процедуры медиации по административным делам. Говоря о будущем медиации, можно констатировать общую позицию Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по данному вопросу.

Всегда лучше, когда конфликт разрешается самими сторонами. Сегодня судебный процесс построен так, что он имеет состязательный характер. Всегда остается недовольная сторона. А практика показывает, что если принимается медиативное решение, то стороны, как правило, исполняют его. Верховный Суд РФ выступил с предложением ввести обязательную процедуру медиации по ряду категорий дел.

Также ВАС РФ разработан законопроект, где прописаны варианты применения примирительного инструментария и действия судьи. Суды должны активнее содействовать в примирении сторон. Сейчас Закон гласит, что судья должен содействовать примирению сторон, а в Постановлении Пленума ВАС РФ от 20.12.2006 N 65 сказано, что судья разъясняет возможность для сторон обратиться за содействием к посреднику, существо и преимущества примирительных процедур, а также правовые последствия этих действий. Так, в рамках подготовки дела к судебному разбирательству судья может отложить проведение предварительного судебного заседания, совершение других подготовительных действий по ходатайству обеих сторон в случае их обращения за содействием к посреднику в целях урегулирования спора или использования иных примирительных процедур (ч. 2, 7 ст. 158 АПК РФ). Отмечается и необходимость четкого обозначения категории дел по судебной медиации. К категориям дел, по которым суд будет обязан провести примирительные процедуры, предлагается отнести споры, возникающие из гражданских и административных правоотношений, дела по оспариванию актов государственных органов и взысканию обязательных платежей и санкций.

Вероятно, помимо отечественных наработок в вопросах медиации необходимо обратиться к успешному международному опыту.

Медиация в ее современном понимании начала развиваться во второй половине XX в. Прежде всего это произошло в странах англосаксонского права - Великобритании, США, Австралии, а затем постепенно стала распространяться и в Европе. Первые попытки применения медиации, как правило, предпринимались при разрешении споров в сфере семейных отношений (как наиболее приспособленной к посредническому урегулированию сферы отношений). Однако впоследствии медиация получила признание при разрешении споров самого широкого круга, начиная от семейных конфликтов и заканчивая сложными многосторонними конфликтами в коммерческой и публичной сфере.

Так, в США без медиации практически не проходит ни один процесс в сфере экономики, политики, бизнеса. Американская система судопроизводства способствует тому, чтобы большинство споров разрешалось сторонами добровольно до суда. В некоторых штатах суды используют следующий подход: суд принимает дело к производству только тогда, когда стороны аргументируют, что медиация в их деле не может быть применима. Часто суды предлагают сторонам обратиться к медиации до рассмотрения дела. К примеру, в 2008 г. суды направили на медиацию 300 тыс. дел. В США действует Национальный институт разрешения споров, который занимается разработкой новых методов медиации, а также существуют частные и государственные службы медиации. В США значительное влияние имеет Американская арбитражная ассоциация (American Arbitration Association), которая утвердила собственные Правила третейского разбирательства (арбитража) и медиации, используемые в том числе при рассмотрении внутренних споров. Секция альтернативного разрешения споров Американской ассоциации юристов (American Bar Association) объединяет более 13 тыс. практикующих специалистов в области альтернативного разрешения споров.

В Великобритании существует специальная служба, которая организует горячую линию, куда можно позвонить, охарактеризовать конфликт, свои предпочтения в отношении медиатора. Работники службы предложат длинный перечень специалистов, которые подходят к названным требованиям. Говоря об общеобязательности процедуры медиации, Великобритания пошла на компромиссный вариант: лицо может отказаться от услуг медиаторов, но тогда оно должно понести все судебные расходы, даже если выиграет дело.

В ФРГ медиация максимально интегрирована в судебную систему. Посредники работают фактически при судах (нет необходимости в горячих линиях). Особенно важно отметить, что в Германии медиация интегрирована не только в общественные отношения сферы семейного права, но и в административно-правовые категории дел.

В некоторых странах (например, Австрии) профессия медиатора внесена в номенклатуру профессий, более того, в этой стране на законодательном уровне урегулирован процесс профессиональной подготовки медиатора и установлены определенные нормативы этой подготовки.

Проанализировав некоторый международной опыт, можно выделить приоритетные направления, по которым медиация должна развиваться в Российской Федерации.

1. Необходимо широкое информирование населения, в том числе через средства массовой информации, о возможном применении процедуры медиации при урегулировании споров на территории Российской Федерации.

2. Требуется качественное расширение нормативно-правового регулирования действия медиаторов (на примере США), создание соответствующих ассоциаций, принятие Кодекса поведения медиаторов.

3. Рекомендуется рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)", КоАП РФ, АПК РФ с целью придания медиации статуса официальной, предсудебной процедуры.

Теперь затронем вопрос о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) должностных лиц.

Как построить взаимоотношения с причинившим вред так, чтобы интересы потерпевшего были защищены? Ответ достаточно прост - следует применить положения внесудебного порядка возмещения ущерба. Тем более что на сегодняшний момент в законодательстве произошло существенное уточнение проведения данной процедуры.

Начало 2012 г. в Российской Федерации ознаменовалось внесением существенных изменений в редакцию целого ряда норм действующего законодательства. Причиной, которая привела к необходимости внесения изменений, послужило активное развитие ипотечного кредитования и острая необходимость урегулирования порядка обращения взысканий. Данные изменения были отражены в набравших силу новых положениях соответствующего Федерального закона. Он повлек за собой поправки, корректировки и изменения, в том числе и в ряде других законов, а именно в таких, как Закон о залоге, Закон об ипотеке, Закон об исполнительном производстве, а также в Основах законодательства о нотариате. Во внесенных изменениях был значительным образом уточнен и урегулирован внесудебный порядок обращения взыскания на заложенное имущество, а также были отображены те основания, по которым допустима его реализация. Кроме того, Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" был урегулирован внесудебный порядок обращения взыскания, вернее процедура его реализации. Также был уточнен список документов, которые следует представить.

Соответствует ли внесудебный способ взыскания убытков законодательству, поскольку он предусматривает бесспорный порядок взыскания средств с виновного лица? Думается, что соответствует. Это разгрузит арбитражные суды и облегчит жизнь налоговых органов. Однако должны быть предусмотрены определенные санкции в отношении должностных лиц, чтобы избежать произвола с их стороны.

Поэтому у подобного подхода к взысканию средств, как у медали, две стороны. С одной, можно говорить о том, что нарушена презумпция невиновности. Организации и предприниматели вынуждены сами доказывать, почему они не обязаны платить штраф или пени. С другой, внесудебное взыскание убытков по некоторым нарушениям, как отмечалось, применялось и раньше, и весьма эффективно.

Так, в соответствии с постановлением, если организация не согласна с решением налогового органа, бесспорный порядок взыскания штрафов превышает конституционно допустимое ограничение права (ст. 55, 57 Конституции), так как никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35 Конституции). Действительно, налоговая санкция является мерой ответственности за совершение налогового правонарушения. При производстве по делу о подобном правонарушении инспекторы обязаны доказать факт его совершения, а также наличие и степень вины налогоплательщика. Применять санкции можно лишь при условии бесспорного установления этих обстоятельств налоговым органом. А это возможно, только если организация согласна с выводами инспекторов или если так решил суд при рассмотрении спора.

Требование о признании нормативного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например с требованием о возмещении убытков, либо оно может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего реализации права. С заявлением о признании нормативного акта недействительным в суд могут обратиться юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления, прокурор. В судебной практике сложилось правило, что сроков для оспаривания нормативных актов не существует, поскольку отношения, возникающие в связи с изданием нормативного акта, являются длящимися.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Думается, четко надо определить случаи, когда возможен внесудебный порядок возмещения ущерба. Следует также помнить о том, что в действующем законодательстве Российской Федерации предусмотрены случаи, когда внесудебный порядок обращения взыскания не может быть реализован и, даже более того, его реализация в этих случаях не допускается. Так, к таким случаям относится ситуация, когда залогодателем является физическое лицо, которое было признано безвестно отсутствующим. Естественно, это условие действительно только в том случае, если данный факт был установлен в соответствии со всеми требованиями законодательства.

Следует по аналогии с Гражданским кодексом РФ предоставить сторонам взаимоотношений право в любой момент (до непосредственной реализации возмещения) остановить процесс осуществления внесудебного порядка возмещения убытков. Исполнить это возможно в том случае, если виновная сторона приняла решение о добровольном возмещении вреда.

Постановление по делу об административном правонарушении в части возмещения имущественного ущерба должно приводиться в исполнение в порядке, установленном КоАП РФ и ГК РФ. Постановление по делу об административном правонарушении в части возмещения имущественного ущерба является исполнительным документом.

Имущественный ущерб должен быть возмещен нарушителем не позднее какого-то установленного срока, например 15 дней со дня вручения ему постановления. В случае обжалования или опротестования такого постановления - не позднее, допустим, 15 дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения.

В случае неисполнения постановления в части возмещения имущественного ущерба в установленный срок оно должно направляться для взыскания ущерба в порядке исполнительного производства, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.

Одним из дискуссионных является вопрос об органе власти, который взял бы на себя полномочия в сфере досудебного урегулирования споров.

Указом Президента РФ от 21.05.2012 N 636 утверждена Структура органов исполнительной власти. В соответствии с названным нормативным правовым актом в настоящий момент на территории Российской Федерации функционируют федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Проанализировав весь перечень органов исполнительной власти, полагаем, что к роли досудебного регулятора по вопросам возмещения убытков больше подходит Федеральная антимонопольная служба (ФАС России). На основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе", определены полномочия указанного органа исполнительной власти.

Так, ФАС России контролирует соблюдение требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказания услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных началах; следит за соответствием антимонопольному законодательству соглашений между хозяйствующими субъектами, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством; выдает заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращения их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер; осуществляет в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, плановые и внеплановые проверки соблюдения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией; рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, указание услуг для государственных и муниципальных нужд и приостанавливает размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

Широкий спектр полномочий ФАС России на стыке юриспруденции и экономики, большой опыт в сфере досудебного урегулирования споров в антимонопольной сфере (рассмотрение многочисленных жалоб) делают данный орган исполнительной власти наиболее предпочтительным для досудебного взыскания и по более широкому кругу вопросов.

Также ФАС России имеет свои территориальные органы, находящиеся в каждом субъекте Российской Федерации, что значительно упрощает и ускоряет введение в действие досудебного порядка возмещения.

Открытым остается вопрос, кто будет заниматься досудебным порядком урегулирования споров, когда одной из сторон по делу будет выступать сам антимонопольный орган. Считаем, что для категории антимонопольных досудебный порядок предусмотреть практически невозможно.

Таким образом, как следует из вышеизложенного, внесудебный порядок возмещения убытков по административным делам оказывает существенную помощь в защите прав потерпевшего, гарантирует возмещение и даже отсутствие убытков, а также позволяет избежать процесса долгого судебного разбирательства и последующего, не менее долгого, сложного и порой существенно затратного по финансам процесса исполнения судебного решения. Более того, данный порядок позволит избежать будущих споров и сформировать четкое понимание уровня и размера ответственности при причинении убытков по административным делам. Это в значительной мере дисциплинирует субъектов административного правоотношения.

Мы считаем, что в законодательство следует ввести правило, в соответствии с которым нарушать права невластных субъектов со стороны должностных лиц было бы невыгодным.

Возможно ввести внесудебный (административный) порядок взыскания убытков при совершении административного правонарушения или причинения вреда незаконными действиями должностных лиц (органов). Установить предельный размер суммы взыскания - 100 тыс. руб., ввести в КоАП РФ статью, согласно которой убытки в порядке меры административно-восстановительной могли быть взысканы одновременно при рассмотрении вопроса об административной ответственности.

Предлагаем дополнить действующий КоАП РФ ст. 4.2.1 следующего содержания:

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается по общим правилам гражданского судопроизводства с соблюдением соответствующей подсудности".

Также предлагаем дополнить ст. 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"Граждане вправе подавать в суд заявления о возмещении вреда или убытков, причиненных незаконными действиями административных органов в случае письменного отказа соблюдения досудебного порядка урегулирования споров со стороны должностного лица".

Предлагаем дополнить ст. 6 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"В случаях, установленных законом, при рассмотрении жалобы о возмещении убытков (вреда), причиненных незаконными действиями (бездействием) должностного лица, суду необходимо учитывать обязанность соблюдения досудебного порядка рассмотрения вопроса о возмещении убытков (вреда) в пределах до 100 тысяч рублей".

Возможно в Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" ввести правило, при котором за противоправное поведение должностного лица (которое в административном порядке не возместило убытки) несет ответственность в суде орган или вышестоящее должностное лицо (которое впоследствии в дисциплинарном порядке будет выяснять все вопросы со своим подчиненным).

В соответствии с этим предлагаем дополнить ст. 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"Если должностное лицо, которое по закону обязано было возместить убытки в административном порядке, не возместило данные убытки (вред), причиненные незаконными действиями (бездействием) такого лица, и (или) уклоняется от явки в суд, то обязанность такого возмещения в порядке подчиненности переходит к вышестоящему должностному лицу".

Также возможно в АПК РФ, ГПК РФ и проекте Кодекса административного судопроизводства прописать в соответствующих статьях следующую норму:

"Если соответствующий субъект в административном порядке добровольно не уплачивает убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, то сумма, взыскиваемая через суд, может быть увеличена".

Иными словами, законодательство должно стимулировать возмещение вреда в административном порядке в противовес большим финансовым затратам в судах.

Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная палата (далее - ФАП России). В России никогда не создавались специальные административно-юрисдикционные органы, которые бы рассматривали общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса.

Общегосударственный контроль - неотъемлемая функция государства.

За многие годы деятельности публичных органов власти и существования хозяйствующих субъектов выработаны способы практического соблюдения государственной дисциплины. Речь идет о трех способах обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность.

Контроль включает три элемента:

• проверку фактического выполнения закона, проверку с позиции закона и целесообразности;
• проверку путей и средств выполнения закона и иных актов, что дает возможность оценить работу органов и конкретных должностных лиц;
• принятие мер по итогам контроля - как позитивных, так и негативных.

Формами и методами контроля являются инспектирование, ревизии, проверка сведений по жалобам и заявлениям, проверка исполнения.

Надзор, в отличие от контроля, состоит из следующих элементов:

• проверка соблюдения и исполнения закона с точки зрения соответствия только закону;
• принятие в итоге мер, которые можно назвать специальными, имеющими общую цель - восстановление нарушенной законности.

Контрольно-надзорная деятельность содержит черты и контроля, и надзора. От надзора эта деятельность восприняла проверку позиции только законности. От контроля заимствовано принятие мер в ходе или по результатам надзора. В итоге деятельность состоит в проведении проверок надзорного характера с последующим принятием мер, но не поощрительных и не дисциплинарных, а мер административного принуждения - принудительно-пресекательного характера и административных наказаний, закрепленных в законодательстве.

В настоящий период потребность в общегосударственном контроле в таком государстве, как Российская Федерация с ее обширными территориями, очевидна, так как это:

1. позволит эффективно (объективно, бесплатно, оперативно) защитить права и законные интересы невластного субъекта;
2. повысит авторитет публичных органов исполнительной власти;
3. разгрузит суды, освободит от несвойственной им функции и не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

ФАП России выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений.

Во-первых, это рассмотрение общей административной жалобы.

Во-вторых, это привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов (административная внесудебная процедура). Обжалование постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке.

В-третьих, это пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной.

ФАП России стала бы единым, независимым от органов исполнительной власти, централизованным контрольным органом, председатель которой мог быть назначен на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ на определенный срок. При этом досрочное прекращение полномочий председателя ФАП России было бы возможно только в исключительных, строго определенных законодательством случаях.

ФАП России может быть включена в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, которая устанавливается указом Президента РФ (путем внесения изменения в действующий Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (в ред. от 24.09.2007) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"). Необходимо также издать указ Президента РФ, касающийся вопросов Административной палаты РФ, в котором следует детально закрепить общие положения, полномочия и организацию деятельности Административной палаты РФ и ее структурных подразделений в части Положения о Федеральной административной палате (Федеральной административной службе).

ФАП России может состоять из территориальных (на территории субъекта Российской Федерации - административная палата субъекта Российской Федерации) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). При этом руководители территориальных и межтерриториальных структурных подразделений назначались бы на должность председателем ФАП России по представлению руководителя соответствующего субъекта Российской Федерации на определенный срок без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.

К полномочиям ФАП России необходимо отнести:

• текущее руководство деятельностью Федеральной административной службы;
• подготовку нормотворческих предложений в области административного права;
• рассмотрение общих административных жалоб на действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

В полномочия ФАП России входило бы:

• рассмотрение общих административных жалоб в отношении должностных лиц, за исключением должностных лиц, чьи действия обжалуются в межтерриториальные подразделения ФАП России;
• привлечение к административной ответственности по тем составам об административных правонарушениях, по которым в настоящее время привлечение производится арбитражными судами (внесудебная административная процедура).

К ведению межтерриториальных подразделений можно было бы отнести:

• рассмотрение общих административных жалоб на действия должностных лиц органов местного самоуправления;
• привлечение к административной ответственности по тем составам об административных правонарушениях, по которым привлечение в настоящее время производится судами общей юрисдикции и мировыми судьями (внесудебная административная процедура);
• пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (досудебная административная процедура).

При этом должна быть предусмотрена возможность судебного обжалования решений, принятых по результатам рассмотрения жалобы, ФАП России и ее структурными подразделениями. Судебное обжалование может осуществляться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности, предусмотренными действующим процессуальным законодательством.

Более того, для эффективной работы данного вневедомственного контрольного органа следует предусмотреть институт ответственности. Например , если суд установит, что общая административная жалоба, по результатам которой принято решение ФАП России об отказе в ее удовлетворении, являлась законной и обоснованной, то должностное лицо административно-юрисдикционного органа наряду с должностным лицом ФАП России может быть по аналогии с Законом РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" подвергнуто дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения со службы. Невластные субъекты (граждане, юридические лица) вправе требовать рассмотрения параллельно с административным судопроизводством гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов публичной власти, по аналогии с положениями, закрепленными в ст. 1069 ГК РФ.

При подготовке проектов нормативно-правовых актов необходимо рассмотреть вопрос о возможности применения процедуры примирения (медиации), которая может проводиться контрольным органом по инициативе и с согласия сторон (невластного субъекта и органа публичного администрирования).

Члены ФАП России и ее территориальных и межтерриториальных подразделений (арбитры) назначались бы на должность соответственно Председателем Правительства РФ или руководителем органа исполнительной власти соответствующего уровня (субъекта Российской Федерации) на определенный срок или пожизненно без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством. К кандидатам в члены ФАП России предъявлялись бы определенные критерии отбора, установленные на уровне закона.

Для реализации указанных направлений, создания внесудебной системы рассмотрения административных дел в Российской Федерации необходимо разработать и принять положение об Административной палате РФ, которое подлежит утверждению указом Президента РФ, внести соответствующие изменения в КоАП, АПК, ГПК РФ, Федеральные законы от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", от 17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", структуру исполнительных органов власти и т.д.

Финансовые затраты при создании Административной палаты РФ в определенной части будут компенсированы, так как произойдет существенное сокращение числа мировых судей, соответствующих должностных лиц, занимающихся в настоящее время пересмотром постановлений по делам об административных правонарушениях.

Эти вопросы подлежат более детальному научному исследованию и обсуждению с привлечением специалистов в области административного права, проведением экономического обоснования и т.д.

Для проведения исследования эффективности образования Административной палаты РФ с ее территориальными органами (исходя из критерия "центры федеральных округов РФ") следует выбрать <4>: Северо-Западный федеральный округ - Ленинградскую область; Южный федеральный округ - Ростовскую область; Приволжский федеральный округ - Саратовскую область. Такой выбор обусловлен прежде всего возможностью непосредственного и эффективного контроля за формированием и деятельностью административных палат соответствующих субъектов РФ со стороны полномочных представителей Президента РФ.

<4> В соответствии с Перечнем федеральных округов и их центрами, утвержденным Указом Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (с изм. от 21.06.2000).

При этом ожидается существенное снижение затрат на судебную систему в первую очередь за счет того, что резко сократится количество дел, рассматриваемых мировыми судами.

Административные дела составляют 33 - 35% от всей массы дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Из них 30 - 32% рассматриваются мировыми судьями, оставшиеся 3% приходятся на долю районных судов. На одного мирового судью приходится до 170 дел в месяц, из которых 42 - 43% составляют административные дела. Основную массу этих дел можно будет передать на рассмотрение Административной палаты РФ. В результате станет возможным уменьшить количество мировых судей и судей районных судов, а также их аппаратов, несмотря на то что количество мировых судей определяется исходя из площади населенных пунктов и плотности населения. Территориальный критерий должен сохраняться для обеспечения доступности правосудия, а критерий количества населения может быть изменен.

Что касается арбитражных судов, то представляется, что все виды наказаний, которые могут применяться к юридическим лицам, могут быть переданы на рассмотрение административной палаты. Рассмотрение почти всех административных дел полностью выйдет из-под юрисдикции арбитражных судов первой инстанции. В то же время возрастет нагрузка на апелляционные арбитражные суды и федеральные арбитражные суды округов, которые будут пересматривать решения административных палат по первой инстанции. В итоге количество дел, рассматриваемых судьями арбитражных судов первой инстанции, сократится на 50 - 65%.

Итак, создание ФАП России повлечет следующие положительные последствия:

• экономическое: происходит существенное снижение затрат на деятельность судебной системы с минимальными затратами на деятельность Административной палаты РФ;
• организационное: создается новый контрольный квазисудебный орган. Структура с указанными функциями имеется в любом эффективно действующем государстве и в зачаточном виде существовала на разных этапах развития Российского государства. Создание Административной палаты РФ обеспечит реализацию указанных выше функций на современном уровне;
• нормотворческое: создание административной палаты не потребует ломки сложившейся системы регулирования судебной деятельности. Регулирование ее деятельности потребует внесения изменений в уже существующие федеральные законы (АПК, ГПК, КоАП РФ) и принятия только специальных подзаконных актов.

Таким образом, совершенствование и развитие административного порядка рассмотрения административных дел - это гарантия прав невластных субъектов, веление времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. В целях обеспечения законности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц следует идти двумя параллельными путями - административным и судебным, рассматривая административные споры в административном (досудебном, внесудебном) порядке и в порядке административного судопроизводства, синхронно (гармонично) развивая и совершенствуя оба института. Это вытекает из истории российского законодательства.
2. Для завершения административной реформы в Российской Федерации необходим досудебный (внесудебный) порядок рассмотрения административных дел. Следует обеспечить рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой (простой) административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

Создание специализированного вневедомственного органа будет способствовать решению следующих задач:

а) созданию эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластных субъектов (граждан, хозяйствующих субъектов, иных организаций) с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

в) повышению профессионального уровня при судебном рассмотрении административных дел.

Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры в рамках административной юстиции в системе органов исполнительной власти Российской Федерации должна быть создана Административная палата РФ.

1. Другой путь развития административной юстиции в нашей стране должен быть проложен с учетом исторических реалий, в том числе посредством совершенствования административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в АПК и ГПК РФ.
2. Основными целями проводимой в настоящее время в стране административной реформы должны стать:

• выработка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества);
• рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

1. Быть ли административным судам или же судопроизводство по административным делам будет проходить в рамках существующей системы, зависит от политической воли и экономических возможностей. Административная палата РФ, как предполагается, будет квазисудебным органом, призванным разгрузить судебную систему и обеспечить гарантию прав невластных субъектов, который необходимо создать в целях развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения административных дел (споров, дел об административных правонарушениях) в системе исполнительных органов власти Российской Федерации.
2. В законодательство следует ввести такие положения, в соответствии с которыми нарушать права других лиц будет невыгодным:

• ввести внесудебный (административный) порядок взыскания убытков при совершении административного правонарушения или причинении вреда незаконными действиями должностных лиц (органов);
• установить предельный размер суммы взыскания (реальная сумма - 100 тыс. руб., ввести в КоАП РФ статью, согласно которой убытки в порядке меры административно-восстановительной могли быть взысканы одновременно при рассмотрении вопроса об административной ответственности (по аналогии с существовавшей нормой ст. 40 КоАП РСФСР 1984 г.);
• дополнить действующий КоАП РФ ст. 4.2.1 следующего содержания:

"Статья 4.2.1. Досудебное возмещение убытков

Если в результате совершения административного правонарушения гражданину, предпринимателю, учреждению или организации был причинен имущественный вред, то потерпевшая сторона имеет право на возмещение убытков в досудебном порядке, в случае, если сумма имущественного ущерба не превышает 100 тысяч рублей.

Досудебное рассмотрение производится органом исполнительной власти Российской Федерации - управлением Федеральной антимонопольной службы.

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается по общим правилам гражданского судопроизводства с соблюдением соответствующей подсудности";

• дополнить ст. 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"Граждане вправе подавать в суд заявления о возмещении вреда или убытков, причиненных незаконными действиями административных органов в случае письменного отказа соблюдения досудебного порядка урегулирования споров со стороны должностного лица";

• дополнить ст. 6 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"В случаях, установленных законом, при рассмотрении жалобы о возмещении убытков (вреда), причиненных незаконными действиями (бездействием) должностного лица, суду необходимо учитывать обязанность соблюдения досудебного порядка рассмотрения вопроса о возмещении убытков (вреда) в пределах до 100 тысяч рублей";

• в Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" установить правило, при котором за противоправное поведение должностного лица (которое в административном порядке не возместило убытки) несет ответственность в суде орган или вышестоящее должностное лицо (которое впоследствии в дисциплинарном порядке будет выяснять все вопросы со своим подчиненным). В соответствии с этим предлагаем дополнить ст. 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" следующим абзацем:

"Если должностное лицо, которое по закону обязано было возместить убытки в административном порядке, не возместило данные убытки (вред), причиненные незаконными действиями (бездействием) такого лица, и (или) уклоняется от явки в суд, то обязанность такого возмещения в порядке подчиненности переходит к вышестоящему должностному лицу";

• в АПК, ГПК РФ и проект Кодекса административного судопроизводства прописать в соответствующих статьях следующую норму:

"Если соответствующий субъект в административном порядке добровольно не уплачивает убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, то сумма, взыскиваемая через суд, может быть увеличена";

• предоставить полномочия досудебного регулятора по вопросам возмещения убытков ФАС России.

Мы полагаем, что законодательство должно стимулировать возмещение вреда в административном порядке в противовес большим финансовым затратам в судах.

Административный процесс

1) в широком смысле - деятельность по применению административно-правовых норм и разрешению индивидуальных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

2) В узком смысле - урегулированная правовыми нормами деятельность государственных органов по разрешению административно-правовых споров, возникающих между участниками (сторонами) спора, а также по применению мер административного принуждения.

Задача советского А. п. - обеспечение социалистической законности в государственном управлении, охрана прав и законных интересов советских граждан. Административно-процессуальные нормы определяют порядок приёма и рассмотрения жалоб на действия государственных органов и их должностных лиц, порядок привлечения к ответственности за совершение административных проступков, применения мер административного воздействия (личное задержание, санитарные, административно-технические, административно-медицинские и др. меры). Участниками А. п. могут быть граждане, общественные организации, государственные органы и их должностные лица. Каждый из участников процесса имеет определенные законодательством процессуальные права и обязанности. Например, гражданин имеет право требовать рассмотрения его жалобы в установленный законом срок и в компетентном органе, давать личные объяснения по существу дела, требовать вызова свидетелей и т. д. Общественным организациям предоставлено право возбуждения дел об административных нарушениях, участия в рассмотрении и разрешении жалоб, в деятельности административних комиссий (См. Административная комиссия) и др. органов, полномочных применять меры административного принуждения, и т. п.

А. п. представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, которые могут быть разделены на следующие стадии:

Возбуждение административного дела по инициативе государственных органов, общественных организаций или граждан, а затем направление его по подведомственности. Сроки возбуждения дела зависят от характера и содержания дела (например, жалобы на незаконное наложение административных штрафов подаются в суд в 10-дневный срок со дня получения постановления о наложении штрафа).

Рассмотрение и разрешение дела по существу. Это важнейшая стадия А. п. Законодательство (например, Положение об административных комиссиях) четко определяет порядок производства по административным делам. Некоторые дела, возникающие из административно-правовых отношений, законом отнесены к компетенции народных судов (жалобы на неправильность в списках избирателей, иски об исключении из описи имущества, об отмене незаконно наложенных дисциплинарных взысканий и др.).

Исполнение решения (постановления) по делу возлагается либо на орган, вынесший решение, либо на иные органы управления (милицию, администрацию предприятия, учреждения и т. д.). По некоторым категориям дел предусмотрены ограничительные сроки исполнения принятых решений (например, постановление о наложении штрафа, не исполненное в течение 3 месяцев со дня его вынесения, исполнению не подлежит). На всех стадиях А. п. должны соблюдаться предусмотренные законом процессуальные сроки. Сторонам А. п. предоставляется возможность ознакомления со всеми материалами дела, а в случае необходимости - истребования дополнительных материалов, вызова свидетелей и очевидцев. Решение должно быть принято в установленном законом порядке и в надлежащей форме. Решения, принятые в порядке А. п., могут быть обжалованы сторонами в вышестоящий орган, а в случаях, установленных законом, - в суд, или опротестованы прокурором в порядке общего Надзор а. Развитие и совершенствование А. п. в СССР неразрывно связано с дальнейшей демократизацией государственного аппарата: повышается роль законодательного регулирования административного процесса, всё более широкое распространение получает принцип коллегиальности и др. демократические формы деятельности государственных органов, решающих административные дела, расширяется участие общественности на всех стадиях А. п., совершенствуются административно-процессуальные гарантии прав советских граждан.

Лит.: Салищева Н. Г., Административный процесс в СССР, М., 1964.

Н. Г. Салищева.

Большая советская энциклопедия. - М.: Советская энциклопедия . 1969-1978 .

Смотреть что такое "Административный процесс" в других словарях:

- (административное производство) это урегулированная нормами административно процессуального права (в частности, по делам об административных правонарушениях главами III V КоАП РФ) деятельность уполномоченных органов и лиц (прежде всего, как это… … Википедия

- – деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере управления. По нормам административного процесса рассматриваются, напримеример, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания Словарь… … Словарь бизнес-терминов

Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере управления. По нормам А.п. рассматриваются, напр., жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Юридический словарь

Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам административного процесса рассматриваются, напр., жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Большой Энциклопедический словарь

Административный процесс - (англ administrative procedure) 1) регламентированная законом деятельность уполномоченных органов по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения,… … Энциклопедия права

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС Юридическая энциклопедия

Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам административного процесса рассматриваются, например, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные… … Энциклопедический словарь

Административный процесс - система действий уполномоченных на то субъектов по разбирательству различных административно правовых дел, т.е. таких, которые складываются в сфере государственного управления. Административный процесс комплексная система, объединяющая в себе и… … Теория государства и права в схемах и определениях

Деятельность государственных органов по разрешению конкретных административных дел в сфере государственного управления. По нормам А.п. рассматриваются, например, жалобы и заявления граждан, налагаются дисциплинарные взыскания … Энциклопедический словарь экономики и права

Урегулированная административно процессуальными нормами деятельность по разрешению конкретных случаев в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административных правоотношений. А.п. реализует предписания, содержащиеся в … Энциклопедия юриста

Книги

• Административное право. Административный процесс. Учебник , Лапина Марина Афанасьевна , Баранов Виктор Алексеевич , Ручкина Гульнара Флюровна , С помощью различных методов и подходов проанализированы текущее состояние и перспективные направления развития науки административного права, совершенствованиясистемы административных и… Серия:

17. Административный процесс и его виды

Административный процесс – урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исп. органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций ИВ.

В зависимости характера индивидуальных дел формируется понятие административное производство.

– это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Индивидуальное административное дело – возникший в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением АПН и требующий в целях его решения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

В рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле, составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная - имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это - порядок реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, включая разрешительно-лицензионные, регистрационные и т.п. функции и полномочия органов исполнительной власти.

б) административно-юрисдикционная - в центре внимания - осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Фактически при любом понимании административно-процессуальной деятельности акции, совершаемые исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом издание ненормативных, т.е. индивидуальных, правовых актов , с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным обязательствам либо к лицам. Тем самым разрешаются разнообразные индивидуальные дела в сфере государственного управления. От характера таких дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) соответствующей нормы материального административного права.

Следовательно, основанием административно-процессуальной деятельности являются именно индивидуальные дела. Предписания правовых норм практически реализуются в индивидуальных действиях тех или иных органов по фактам индивидуального характера (например, по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешения на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.). Разрешение подобных индивидуальных дел и составляет основу административного процесса.

Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными нормами административного права и реализуется в административно-процессуальных отношениях. Вне правовых норм административный процесс как явление юридической реальности не существует. Границы административно-процессуальной деятельности соответственно определяются таким образом, что в рамках административного процесса разрешаются не все индивидуальные дела, а только определенные, на которые распространяется установленный административно-процессуальными нормами процессуальный порядок. Значит, различного рода действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, нет оснований относить к административному процессу.

Следует учитывать, что часть процессуальных действий исполнительных органов (должностных лиц) может осуществляться без издания индивидуальных актов в порядке применения регламентированных правом процессуальных мер. Например, это некоторые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (административное доставление физического лица, применение принудительных мер в условиях чрезвычайных ситуаций и т.п.).

Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера, схожести, однородности индивидуальных дел формируется понятие административного производства.

Административное производство - это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок применения мер административного принуждения и т.п. - все это виды административных производств. Следовательно, сам административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств.

Виды административного процесса:

Административно-процедурная деятельность – распорядительные действия исполнительных органов по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и т.п. функций и полномочий. Основанием этого вида деятельности являются индивидуальные дела. Разрешение подобных индивид. дел и состав. основу административного процесса.

Административно-юрисдикционная деятельность – осуществление исполнительными органами функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Оба вида административных производств имеют некоторые общие черты . В их числе:

преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел;

юридически властное начало; урегулированность (однако в разной степени) административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения и принципы и т.п.

Введение

Административное право - отрасль Российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти. Нормы права многообразны и специфичны, что соответственно не может не отражаться на правилах, устанавливающих их применение.

Административный процесс представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, которые могут быть разделены на стадии.

Под стадией обычно понимается такая самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий или операций, которая в сравнении с общими задачами имеет свои особенности, касающиеся сторон этого процесса, их прав и обязанностей, процессуальных сроков, действий и характера оформляемых процессуальных документов.

К этим стадиям относятся: возбуждение дела об административном правонарушении; подготовка дела об административном нарушении к рассмотрению; рассмотрение дела; обжалование и опротестование; исполнение постановления о наложении административного взыскания.

Целью данной работы является рассмотрение административного процесса. Задачами данной работы являются изучение понятия «административный процесс», принципов, структуры и стадий административного процесса.

Общая характеристика административного процесса

Понятие и основные черты административного процесса

Вопрос о понятии и сущности административного процесса в административно-правовой литературе является одним из самых дискуссионных. В административно-правовой науке сложились две линии в оценке понятия "административный процесс".

Первый подход возник в 60-е годы прошлого столетия. Сторонниками широкого понимания административного процесса можно назвать В.Н. Протасова и его единомышленников. Суть этого подхода заключается в том, что под административным процессом предлагается понимать только деятельность по применению мер административного принуждения. Исходя из этой позиции, даётся следующее определение административного процесса: административный процесс (в узком смысле) - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений в целях обеспечения законности и укрепления правопорядка.

Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются отношения положительного управленческого характера, возникающие при применении регулятивных норм материального права. Следовательно, при втором подходе административный процесс включает в себя всевозможные управленческие действия, реализуемые для осуществления функций и целей управления, решения его задач.

Исходя из этой позиции, административный процесс (в широком смысле) - это процесс самой исполнительной деятельности органов государственного управления, т.е. процессуальные формы её осуществления. Сторонниками второго подхода к определению понятии административного процесса является В. М. Горшенёв и его единомышленники.

Таким образом, в общем понятии процесс - это отображение государственно-властной деятельности, хотя в ней принимает участие и другие субъекты - граждане, и их объединения.

В узком понятии административный процесс рассматривается как урегулированный нормами административно-процессуального права порядок применения мероприятий административного принуждения и, прежде всего административных взысканий за совершения административных правонарушений.

В широком понимании административный процесс рассматривается как урегулированный правом порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органами государственного управления, а в предусмотренных законодательством случаях - и другими, уполномоченными на это органами. Это такой порядок деятельности, по которому складываются гражданские отношения, которые регулируются нормами административно-процессуального права. В этом понятии отображается связь административного процесса с государственным управлением как формой государственной деятельностью, подчеркнутая связь административного процесса с нормами материального административного права. Эта связь просматривается в том, что в результате осуществления административного процесса разрешаются индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления.

Правовая природа процесса выражается в его социальной направленности, поскольку он обеспечивает возможность реализации норм материального права разных отраслей. Соответственно каждый вид процесса - это порядок последовательного совершения действий, которые имеют цель практического проведения в жизнь норм материального права. Процесс как юридическое явление характеризуется также тем, что в ходе его осуществления возникают административно-процессуальные отношения - самостоятельный вид правовых отношений. Для возникновения каких-нибудь процессуальных отношений необходимы четыре обстоятельства:

а) норма материального права;

б) норма процессуального права;

в) правосубъектность;

г) юридический факт, роль которого в данном случае сыграют материально-правовые отношения.

Применение норм административного права обеспечивается процессуальными нормами только тогда, когда решается конфликтная ситуация и применяются меры государственного принуждения. С юридической точки зрения, административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм административного права и возможность обжалования неправомерного решения, принятого субъектом управления.

В этом понимании административный процесс предназначен для обеспечения применения материальных норм в сфере деятельности исполнительной власти, государственного управления в целях повышения эффективности этих видов деятельности и достижения результатов, сформулированных целях органов исполнительной власти, государственного управления.

Сущность административно-процессуальных норм имеет двойное предназначение. С одной стороны, эти нормы реализуют правоприменительные функции, так как обеспечивают реализацию материальных норм, а с другой - играют роль правоохранительную, так как регламентируют порядок реализации этих норм, закрепленных процессуально, и обеспечивают право на жалобу физического или юридического лица.

Кроме этого, административно-правовые отношения часто воспринимаются как процессуальные, отодвигая материальные нормы на второй план.

Порядок рассмотрения административных дел включает определенные гарантии законности (правовые, экономические, политические и др.), обеспечивая при этом практически реализацию права граждан на защиту.

Общим объектом административного процесса являются общественные отношения, регулируемые различными отраслями права: административным, гражданским, трудовым, финансовым, муниципальным и другими, кроме уголовного. Это дает возможность представить административный процесс как совокупность различных видов административных производств по реализации правомерных отношений, возникающих при осуществлении индивидуальных дел независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения. В этом отношении административно-процессуальные нормы, по справедливому утверждению многих ученых, могут быть выделены в отдельную отрасль права.

Административно-процессуальные нормы реализуются в форме и методами административного процесса, который есть обозначенный законодательством порядок осуществления последовательных действий, направленных на достижение определенного юридического эффекта. Эти действия официально устанавливаются нормами административно-процессуального права и группируются в производство. Следует также подчеркнуть, что административный процесс - не только ответственная процедура применения норм материального права в сфере государственного управления, а и деятельность, в ходе которой возникают гражданские отношения, которые регулируются нормами административно-процессуального права.

Отсюда можно сделать вывод, что административно-процессуальное право - это самостоятельная отрасль действующего права, которую можно обозначить как совокупность процессуальных правил, что устанавливают процедуры разрешения конкретных административных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти, административной юрисдикции, самоуправления и другими компетентными субъектами. Субъекты административного процесса

Субъекты административного процесса - лица, участвующие в управленческом процессе, обладающие административно-процессуальной правосубъектностью.

Административно-процессуальная правосубъектность - основанная на административно-процессуальных нормах способность лица быть субъектом административного процесса.

Административно-процессуальная правосубъектность включает в себя административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность.

Административно-процессуальная правоспособность - способность лица иметь в силу административно-процессуальных норм субъективные права и юридические обязанности.

Административно- процессуальная дееспособность - способность лица, установленная административно-процессуальными нормами, своими действиями реализовать субъективные права и юридические обязанности в административном процессе.

Виды субъектов административного процесса:

1. физические лица (граждане, почетные граждане, лица с двойным гражданством, граждане СНГ (кроме РФ), иностранные граждане, лица без гражданства);

2. государственные органы, предприятия и учреждения;

3. государственные служащие;

4. общественные объединения, негосударственные предприятия и учреждения;

5. служащие общественных объединений и иных негосударственных формирований.

Субъекты административного процесса могут выступать в процессе в следующих качествах:

· субъекта, возбудившего управленческое дело;

· субъекта, полномочного рассматривать (разрешать) управленческое дело и принимать другие юридически властные решения, определяющие движение административного дела;

· стороны административного процесса;

· третьего лица, т. е. лица, заявившего самостоятельное требование на предмет спора;

· уполномоченного представителя;

· лица, привлекаемого к административной, дисциплинарной ответственности;

· лица, защищающего права и интересы других лиц;

· лица, содействующего отправлению административного процесса.

Характерными чертами административного процесса являются:

а) административный процесс, связанный с государственным управлением, его юридическими видами, которые реализуются в правовых формах;

б) административный процесс, связанный с материальными нормами административного права; эта связь находит проявление в том, что в ходе реализации заданий административного права разрешаются индивидуальные дела в государственном управлении и эффективно используются нормы материального права;

в) применение нормы материального права осуществляется в юридическом порядке, урегулированном административно-процессуальными нормами;

г) административный процесс - это не только применение норм материального права, а и соответствующая деятельность, в результате которой возникают гражданские отношения, регулирующиеся нормами административно-процессуального права.

Признаки административного процесса:

· вид юридического процесса, соотносятся как часть и целое;

· представляет собой разновидность властной деятельности субъектов государственного управления;

· обеспечивает условия для реализации материальных норм административного права;

· целью является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;

· результаты (как промежуточные, так и окончательные) закрепляются в официальных актах (документах);

· регламентируется административно-процессуальными нормами, которые в совокупности образуют самостоятельный институт административного права;

· обладает определенным строением (структурой).